[4]尤其19世纪末叶，主要工业化国家崇尚自由放任的经济竞争，在此气候下，市场中的胜者与败者、巨富与赤贫，皆被认为肇因于个人智力与努力的差异。

（四）要让执法权在阳光下运行 警务公开是广义司法公开中的重要内容之一。[1] 习近平：《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第122页。

[45] 习近平：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第77页。下面就来解读严格执法的含义。要坚持以人为本，坚持执法为民，坚持司法公正，把维护好人民权益作为政法工作的根本出发点和落脚点。如果人人都能自觉进行道德约束，违法的事情就会大大减少，遵守法律也就会有更深厚的基础。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

从某程度上说，刑事执法机关的执法水平和执法能力，标志着法治建设的进程，反映着国家法治文明的程度，只有严格执法，将法律规定切切实实落到实处，做到执法必严、违法必究，才能确保宪法和法律得到全面正确的实施，进而推动社会主义法治国家建设进程。[45]习近平总书记的这些话深刻地洞悉了执法权的使用规则即执法必先守法，执法须被监督和排除非法干预，执法须去除地方保护化与部门保护化，完善执法须依靠深化司法体制改革来。当然，上述内容只是对审判权行使的一般理解，各国的国情不同，对法院的职能以及行使职权的方式也不能一概而论，有些国家的最高法院的职权除了行使审判权以外，还会有制定审判规则，发布一些抽象性规则，尤其是具体性程序性规则的权力，来保证审判尺度的统一性。

总之，立法者与司法者的良性互动而导致的法治的统一性是动态的，它实际上使法律适用环节的各个主体之间取得了平衡，从而克服了静态的法治的统一性与多样性割裂的问题。[xv]这些职能是对审判职能的拓展还是干扰和冲突，还有待于对实践的进一步考察。四、高级人民法院职能的明确 针对高级人民法院制定抽象规范性文件带来的问题，有学者提出应当通过加强备案审查，加强监督，实现法制的统一性。另外，从理论上讲，高级人民法院主要的职能还是审判以及通过审判实现层级监督，履行职能的主要形式还应当是裁判文书，而不是制定发布抽象的规范性文件（包括其他的规范性文件），因此，需要将实践中其发布其他的抽象规范性文件纳入视野，才能更好地分析这种现象。

谷川：《高级人民法院司法解释性文件的功能分析》，《河北法学》2016年第1期。作者简介：夏正林，法学博士，华南理工大学法学院教授。

它们都是涉及司法改革内容的文件，这说明高级人民法院在推进和落实新一轮的司法改革任务的过程中起着重要的作用。根据我国《立法法》和全国人大常委会的决议，我国最高人民法院有着诸如立法机关拥有的广泛的抽象性规范制定的权力，包括程序性和实体性的抽象司法解释权，高级人民法院则没有制定普遍适用的规范性司法解释文件的权力，虽然在实践中用发布抽象规范性文件统一法律的适用，看似可以弥补因为层级审判监督的缺陷，但仍然是治标不治本。司法改革是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要途径。监督、指导与领导三者各自的性质是不同，它们在上级对下级的关系中，呈现的影响力从弱至强、从独立到服从。

[xviii]其实，不仅如此，备案审查制度在实践中往往流于形式，效果并不明显，不能真正起到监督和法制统一性的作用。比如美国的联邦最高法院就多次被授予抽象规则制定权：1789年美国国会两院通过了《司法法》，建立起美国最早的联邦司法体系，并允许联邦法院制定独立的诉讼程序，处理不同州公民之间纠纷以及美国公民与外国公民之间的纠纷。现代国家通过法治的方式，治理和整合社会力量，从而达成社会的共识和秩序的统一性。这类文件还包括为推动最高人民法院的工作部署在本地落实而发布的规范性文件，如2017年发布的《关于开展规范执行行为专项整治行动推进我省法院基本解决执行难的实施意见》。

又如，2010年最高人民法院发布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，其第9条再次强调，高级人民法院通过制定审判业务文件、发布参考性案例等形式，对辖区内人民法院审判业务工作进行指导。[viii]学者称其为地方法院的规范性解释、[ix]规范性文件。

这恐怕正是最高人民法院处于对这个做法又否定又需要矛盾境地的真实原因。司法解释性质文件这个名称是1987年最高人民法院在其发布的《关于地方各级人民法院不应制定司法解释性质文件的批复》中首次提出来的，2012年最高人民法院、最高人民检察院下发的《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》再次提及。

文章来源：《政治与法律》2019年11期 进入专题： 高级人民法院 抽象规范性文件 司法解释性文件 层级审判监督 。其次，若由高级人民法院进行再进行抽象性解释，看起来实现了在本辖区内的抽象规则的统一性，但实际上只是将规则在全国的统一性变成了区域的统一性。[xvii]如《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第8条就规定，……（三）各级人民法院、人民检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案。在实践中，由于下级法院怕上级法院改判后影响考核任务或出现错案责任的追究，就干脆经常性地请示，这不但破坏了审级制度，而且放弃了自己的审判职责。考察这三年的情况对于说明高级人民法院的职能在实践中的转型和发展具有重要的实践意义。这是正确理解立法与司法关系的前提。

[iii]参见姚魏：《地方两院规范性文件备案审查的困局及纾解---以法律效力为中心的制度建构》，《政治与法律》2018年第11期。摘要:  高级人民法院以发布抽象规范性文件的方式指导地方审判业务的做法不符合我国《立法法》以及最高人民法院的要求。

高级法院承担一些行政性职能，落实地方党委的政策和要求是无可厚非的，但如果上下级法院之间的审判业务的监督与被监督关系受到行政化的影响，导致本已存在的行政化倾向更加明显，这就有违司法改革的初衷了。三年来，G省高级人民法院共发布行政性事务规范文件48件，占其所发布规范性文件总数的66.2%。

这就需要探讨指导性案例制度的效力，在目前条件下，指导性案例实际上的效力非常高，并不利于下级独立行使审判权。一般来说，人民法院的核心任务是通过行使审判权完成审判职能，只需要发布裁判文书这种具体的规范性文件。

笔者于本文中根据研究的需要，将高级人民法院发布的抽象规范性文件主要分为司法业务类规范性文件和行政性业务类规范性文件。这些政策性文件虽然不是司法解释性文件，但是需要法院系统在审判过程中贯彻（只是不能直接援引在法律文书中），从而间接地影响着审判业务的实践，大体上属于其他的规范性文件。高级人民法院作为党领导的政法单位，就必须通过出台执行性的规范性文件保证地方党组织提出的政策在本法院系统的落实，如G省高级人民法院2015年发布的《关于推动违法犯罪未成年人复学工作的意见》。如前所述，无论是程序类规范性文件，还是实体类规范性文件，都是直接影响地方法院审判业务的抽象规范性文件。

这说明，该现象和做法的存在有一定的客观基础，这也正是虽然多次要求清理，始终没能清理完毕的客观原因，因此，需要通过对该做法产生的客观基础进行考察，才能提出解决问题的办法。在司法过程中，程序的正义是达成结果正义的关键要素，程序正义的重要性往往被放在第一位。

最高人民法院曾明确规定地方法院不得制定司法解释性质文件，多次下文要求清理。第四，高级人民法院必须就行政管理事务对内对外发布行政事务类的规范性文件。

正确的做法不应当是使高级人民法院发布抽象规范性文件来指导审判业务这种做法合法化，而是应该改革目前的审级制度，增加审级，在目前两审终审的基础上增加一个审级，使高级人民法院成为绝大多数案件的终审法院，使其能够通过具体案件的审理来保证法律在本地区的统一适用。2017年的《G省高级人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见实施细则》《G省高级人民法院关于审理劳动争议案件疑难问题的解答》《G省高级人民法院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》。

三、高级人民法院发布抽象规范性文件行为的问题分析 高级人民法院发布抽象规范性文件虽然有其一定的客观基础，但该行为的合法性以及引发的问题不能忽视。第三，司法改革的实践要求高级人民法院更多地通过发布规范性文件履行职责。司法者对法律的解释是司法权在行使过程中应当自主做出的判断，是行使其司法权的一部分，不需要经过立法机关的批准，也不应该在提请立法机关解释后再进行判断。[x]尽管称呼不同，但大家所指的基本含义是一致的，即都是对审判业务有实际影响的那一类的文件的描述，因此，也有学者将司法解释性文件定义为对审判产生影响力的规范性文件。

司法实务界一般在讨论包括司法解释性质文件和其他规范性文件在内的对象时，将它们称为地方法院的审判规范指导、[vi]法院审判业务指导文件、[vii]地方性司法指导意见。我国宪法与法律都规定了法院层级之间是监督与被监督的关系，如果在实践中将法院之间上下级的关系变成指导甚至领导的关系，实际上也就改变了法院体系中的层级监督的关系，从而违背审判权行使要求。

彭中礼：《最高人民法院司法解释性质文件的法律地位探究》，《法律科学》2018年第3期。因此，选择G省高级人民法院2015年至2017年发布的抽象规范性文件作为考察样本是有代表性和说服力的。

[xi]这个定义虽然已经突破了司法解释性文件这个概念本身的含义，显然比较宽泛，但对考察地方法院发布抽象规范性文件这一做法的确有帮助。根据最高人民法院的相关文件规定，高级人民法院发布的抽象规范性文件包括两类，即司法解释性规范文件和其他规范性文件。